Zápis 13 Ústava

Hlasy komunistům jsou trestem za selhání ostatních politických stran.

... to, že se instituce dnes zdá být zbytečná neznamená, že má být zrušena ...

Program dopoledního jednání byl jako obvykle do jisté míry stanoven předem danými okruhy otázek. Přestože diskuse se ve většině pracovních skupin všech tematických okruhů alespoň dotkla, dominantními byly většinou problémy „velké“ politiky (ústava, senát či prezident). Nejvíce se nakonec diskutovalo a dvou tématech: ústavě, míře její rigidnosti a její případné změny a o způsobu volby prezidenta a jeho postavení v ústavním pořádku České republiky.

V prvé řadě je třeba si uvědomit, že v ČR nepanuje konstitucionalismu či „vláda ústavy,“ ale parlamentarismus. To v praxi znamená – trochu zjednodušeně řečeno - že volení zástupci lidu v parlamentu mohou prakticky „vše.“ Podstatou konstitucionalismu je však právě korektura vlády většiny tím, že i vůle většiny je omezována vládou řádu a práva. Řečeno jinými slovy: v konstitucionalismu jsou procesní pravidla hodnotou sama o sobě.

Smyslem ústavy je totiž korekce vlády většiny. Obsahuje taková pravidla, která ani většina nemůže jednoduše měnit; systém moci nemůže být výrazně měněn skupinou, která je v současné době u moci. Právě na dělbě moci je ústava postavena. To zaručuje stabilitu systému a musí být doprovázeno prvkem určité rigidity. Smyslem ústavy je vytvořit mechanismus, prostřednictvím kterého se společnost dobere uváženého a vhodného řešení.

Přestože ústava je klíčovým dokumentem utvářejícím charakter politického systému, a je na ni kladena řada nároků (zajištění politické stability či efektivní vláda a spravedlivá justice), většina základních politických problémů nemůže být řešena ústavou.

Psaná ústava je nutná v zemích bez demokratické minulosti, kde zaručuje pravidla hry a je zároveň chráněna proti účelovým změnám. Každá ústava s sebou přináší pravidla moci, neméně důležitou součástí je ovšem i její výklad. Nepsaná ústava je možná pouze v zemích s demokratickou tradicí, který je nezpochybnitelná, kde jsou nepsaná pravidla dodržována a nejsou svévolně měněna.

Shoda vesměs panovala v názoru, že ústava není posvátná kráva ani zlaté tele. To však neznamená, že by bylo vhodné či žádoucí ji účelově měnit dle aktuální politické potřeby. Naopak, ústava nemůže fungovat bez vhodné míry rigidity. Je totiž velmi žádoucí, aby ústava byla stabilní, neboť jenom tak mohou být stabilní i instituce, které ústava zakládá a které vytvářejí politický mechanismus České republiky. Lidé přitom potřebují každou instituci „zažít“ a časté změny ústavy by jim to neumožňovaly.[1]

Ústava je především vyjádřením principů, podle kterých chtějí lidé v dané zemi žít. Tyto principy – co je správné a co nikoli – musejí mít lidé zažité ve svých „hlavách.“ Současná česká ústava není nijak nesrozumitelná a složitá a lze ji bez větších obtíží pochopit a pracovat s ní.

Česká ústava je unikátním pokusem o kombinaci většinového a poměrného systému. Tento „pokus“ je však nevyvážený. Během schvalovacího procesu nakonec byly do ústavy prosazeny změny spočívající v omezené postavení Senátu ve prospěch Poslanecké sněmovny. Toto vychýlení pomyslných vah (stačí konstatovat, že Senát například nemá ultimativní veto či že má zákonodárnou iniciativu pouze jako celek).

Před jakoukoliv změnou je nejprve třeba provést analýzu ústavy. Dvanáct let je relativně krátkou dobou na prověření naší nově vzniklé ústavy. Problémem je, že změny ústavy v České republice jsou silně personifikované. Uvědomme si, že v České republice se vlastně stále mění zákonný pořádek jako v revolučním období. Současná česká ústava nutně žádnou změnu nepotřebuje. Velice důležité je však vytvářet nezpolitizovanou ústavní praxi. V České republice však často dochází k poměřování institucí stranickou linií.

Dle zastánců ústavy není proto třeba naši stávající ústavu měnit, přinejmenším ne nějak radikálně. Ke změnám je nutné přistupovat opatrně a odpovědně a velmi pečlivě je zvažovat. Často totiž ani nevíme, co která změna vyvolá. Neexistuje ideální ústava a ústavní pořádek v ČR se teprve usazuje, teprve se učíme, co obnáší koaliční vláda a co opozice. Navíc nemá radikálně cenu něco měnit, když nevíme, jaké to bude mít důsledky. Ve stávající situaci bychom se měli vydat spíše cestou seřizování existujícího stroje tak, aby fungoval.[2]

Objevil se však i názor zcela opačný: pokud by k nějaké změně ústavy mělo dojít, bylo by nejlepší ji změnit celou, od základů. Samotní diskutující však jedním dechem vyslovili obavy o dobové poplatnosti případné nové ústavy. Tato poplatnost v dnešní ústavě údajně není. Ústava by tedy měla být ušitá na míru každé společnosti, reflektovat určité její hodnoty a být odrazovým můstkem pro další zákony.

Pokud už by se ústava nakonec měnila, půjde asi o obecnou tendenci k posilování prvků přímé demokracie. Parlament několikrát smetl návrh o obecném referendu. Možná by u nás nebylo špatné ratifikační referendum – tzn. že po schválení parlamentem, by zákon musel být schválen občany v referendu. Měnit ústavu ve víře, že by tím mohli být občané více vtaženi do politiky, by spíše nevedlo k žádoucímu efektu.

Důležitou, avšak málo diskutovanou problematikou je vztah ústavy a politických stran. V České republice není regulován způsob vnitřního výběru kandidátů jednotlivých stran. Dovedeno do důsledků to znamená, že spolu ve volbách soutěží strany polovojenského charakteru a diskusní kluby, což nepochybně není rovná soutěž. Demokratičnost vnitřního výběru kandidátů je přitom regulována i v USA.

Vzhledem k nadcházející volbě nového prezidenta bylo toto téma velmi atraktivní a byla mu proto diskutujícími věnována odpovídající pozornost. První otázkou byl způsob volby prezidenta obecně. Má být prezident volen přímo? A pokud ano, proč? V diskusích vesměs lehce převládal názor, že změna způsobu volby prezidenta není nutná. Argument, že přímou volbou se zajistí nestranický prezident, je lichý. Ani v zemích s přímou volbou prezident obvykle není nestraník. Stejně tak ani v přímé volbě není automaticky žádná záruka, že se vygeneruje nejlepší osobnost.[3]

Pokud by ke změně způsobu volby došlo, nemusí se nutně měnit pravomoci prezidenta. Český prezident totiž vůbec nemá málo pravomocí, ale záleží na konkrétní osobě prezidenta, zda všechny využívá. Stačí, aby se stal prezidentem někdo jiný a možná budeme překvapeni, kolik a jaké pravomoci vlastně má. Pokud by to byla silná charismatická a autoritářská osoba, mohla by se poměrně značně vměšovat do práce parlamentu.

Současný český prezident není odpovědný z výkonu své moci. Při přímé volbě prezidenta by se zřejmě měla zvážit kontrasignace a jeho odpovědnost, na prvním místě by pak měla být spíše právní odpovědnost než odpovědnost politická.

Myšlenka přímé volby prezidenta u nás se datuje rokem 1992. Má přímá volba nějaké výhody? Za prvé, přímá volba by mohla vést ke zvýšení legitimity prezidentské funkce a posílení jeho postavení v rámci ústavního systému. Tímto způsobem by zároveň bylo možné posílit i systém „checks and balances.“ Za druhé, výhodou přímé volby je, že vždy je někdo zvolen. Nicméně pokud se v příštím roce v parlamentu zvolit prezidenta podaří, přestane být tento problém aktuální na několik let.

Zazněl i nápad prezidentskou funkci zcela zrušit a její pravomoci rozdělit mezi zbývající ústavní činitele, nezískal však podporu dalších diskutujících. Zajímavá diskuse proběhla ohledně odpovědnost prezidenta respektive i dalších ústavních činitelů za své kroky. Kromě často diskutované problematiky milostí prezidenta republiky jeden z expertů připomenul skutečnost, že dnešní zákonodárství nezná trestní odpovědnost vlády a jejich ministrů. Obvyklé spojení poslaneckého a vládního mandátu vede k tomu, že ministři nejsou postižitelní za své chyby.[4]

V České republice se neustále diskutuje, zda bychom měli mít jedno- nebo dvoukomorový parlament. Když už ale máme 2-komorový, pak obě dvě komory mají mít své pravomoci. Stálo by za zvážení, zda by více zákonů než dosud nemělo podléhat souhlasu obou komor. Při současné „legislativní smršti“ totiž vůbec není na škodu, že je tu ještě někdo – Senát – kdo zákony může překontrolovat a největším excesům zabránit.

Současný stav je víceméně patový: Změna ústavy jakou je zrušení senátu by podléhala souhlasu Senátu a je zřejmě neprosaditelná. Zrušit senát se podařilo snad pouze v Bavorsku – referendem. Poslanecká sněmovna naopak není ochotná přenést na Senát větší pravomoci – zvýšit počet zákonů, k nimž je nutný i souhlas senátu.

Je nepochybné, že Senát je jako samostatná komora slabý. Avšak dalším problémem je, že i ty pravomoci, které má, využívá nedostatečně. A mimo jiné i proto má u občanů nízkou prestiž a vážnost. Nic například nebránilo Senátu, aby se své úsilí soustředil na rekodifikaci některé zákonů, na které Poslanecká sněmovna „nemá čas“ a které by bylo potřeba modernizovat (například obchodní zákoník).

Jedním ze závažných problémů souvisejících s parlamentem je prorůstání výkonné a zákonodárné moci. Poslanecká sněmovna skrytě přebírá výkonné pravomoci zřizováním různých úřadů nezávislých na vládě a kontrolovaných přímé parlamentem (za příklad může posloužit úřad na ochranu osobních údajů). Obdobně bylo v této souvislosti kritizováno i poměrně slabé postavení třetího hlavního pilíře: soudnictví. Česká justice podléhá výkonně ministerstvu spravedlnosti, tedy moci výkonné. A přestože ministr nemůže samozřejmě zasahovat do průběhu soudních řízení, má možnost soudnictví zásadně ovlivňovat – například prostřednictvím financování a dalších nepřímých nástrojů.

Většinový názor se v principu klonil spíše k zachování stávajícího stavu a obdobně jako v případě obecných změn ústavy byly požadavky na radikální zásahy do současného uspořádání spíše v menšině. V jednom případě bylo v diskusi připuštěno, že po revoluci možná mělo smysl zavést většinový systém, avšak že v současné době už pro to není vhodný čas a je lepší soustředit se na důležitější věci, zejména reformu justice, která by se měla stát naprosto nezávislým a odděleným pilířem se svými vlastními financemi.

Pro úspěšné fungování většinového systému je nutné dostatečná politická kultura a fungující rovnováha mocí. Ve většinovém systému se koncentruje velká politická moc do rukou vítěze voleb a to má samozřejmě vliv na fungování kontrolních mechanismů. Problémem je i to, že s tímto systémem velkého vítěze se vyvezou i lidé ze střední a nižší politiky. Obrovská moc je pak pro tyto politiky velkým pokušením.

V České republice zatím není politická kultura tak kvalitní, aby ve většinový systém nevedl k hrozbě vlády jedné strany. Naše politická kultura totiž neobsahuje adekvátní mechanismy vedoucí politiky k odpovědnosti. Stejně tak i institucionální uspořádání a vyvažování mocí nemá dostatečnou sílu – aktuálním příkladem může být neexistence skutečně nezávislé a vnitrně silné justice, která by podobným excesům většinového systému byla schopna zabránit.

V diskusi se objevil také zajímavý návrh, jak současný volební systém mírně „doladit,“ aby se zabránilo propadnutí hlasu, který je dán malé politické straně. Na volební listině by mohlo být okénko pro uvedení druhé mnou preferované polické strany, pravděpodobně jedné z těch větších. Pokud malá strana, které jsem dal svůj hlas, nepřekoná 5-ti procentní hranici pro vstup do parlamentu, připočítal by se můj de facto „propadlý“ hlas té druhé mnou uvedené straně.

Předmětem několika diskusí se stal také přesah politiky do mediální sféry, a to zejména z pohledu možného vlivu masmedií na demokratický proces. Zde diskutující na jedné straně zmiňovali Berlusconiho mediální impérium, zejména však byla diskutována otázka „úspěšného“ vstupu českého mediálního magnáta Vladimíra Železného do politiky tj. zvolení v prvním kole senátních voleb. V této souvislosti se panovala shoda, že při malém zájmu voličů o politiku hrozí vítězství autoritářský stran, které voličům předloží „jednoduchá řešení problémů“. V případě, že by „autoritářské strany“ získaly podporu medii zejména televize, šlo by o přímé ohrožení demokracie.

Často se objevoval názor, že by kraje měly mít větší pravomoci než dnes, ale nemělo by se o tom rozhodovat teď hned. Je potřeba nechat systém trochu ustálit a pak teprve zvážit možné změny ústavy a neměnit současné uspořádání v době, kdy se většina zúčastněných institucí snaží teprve změny realizovat a „zažít.“

Současný vývoj zatím pravděpodobně směřuje k k postupné decentralizaci krajů a vytvoření regionálních vlád. Nicméně stávající rozdělení na 14 krajů vedlo k vytvoření příliš malých jednotek. Toto členění České republiky je nesmyslné a iracionální. Racionálním a efektivním řešením by bylo rozdělit Českou republiku do správních celků podle dělení NUTS II. Současný systém je politickým rozhodnutím na základě politických tlaků.

Pro pochopení stávajícího vývoje je nutné vzpomenout si na novodobnou historii regionálního uspořádání České republiky. Když se chystala česká ústava, některé strany bojovaly o zemské uspořádání. Vše se vyřešilo odkladem – ČR vznikla jako unitární stát a kraje byly vyřešeny dodatečně a dnes se zdá, že jsou poměrně nevyvážené. V r. 1990 totiž byly zrušeny KNV, aniž byly posíleny okresy, což je zpětně hodnoceno jako chyba. Samotné provedení reformy regionálního uspořádání bylo špatné, avšak vlastní decentralizace proběhla poměrně dobře. Je však otázkou, jakou roli v tom sehrála účelovost, tj. nešlo-li pouze o profit politických stran.

Velmi zajímavým momentem „státoprávních“ debat byl problém veřejných financí, tj. motivu politiků dostat se prostřednictvím voleb k penězům. Samotné omezování role státu tím, že se provede decentralizace rozhodně nestačí, ale hodně záleží na samotném typu vlády. Čím je totiž centrálnější správa státu, tím větší hrozí riziko korupce, klientelismu a lepší plnění vedlejších zásad.

Zásadní problém současného systému je, že stát (centrální orgány) jsou dnes přímo navázány jak na kraje, tak i na obce – stát stále rozděluje dotace nejenom krajům, ale i jednotlivým obcím. V rámci dnešních rozpočtových pravidel jsou tak finance stále řízeny z centra a nikoliv z rozhodnutí jednotlivých krajů.

Dalším fatálním problémem je nefunkčnost českého rozhodovacího procesu ve státní správě. Současně selhávají kontrolní mechanismy a kontrolní orgány jsou často spíše závislé než naopak. Institucionálně jsou v řadě případů kontrolní mechanismy propojené s výkonnou mocí a není dodržováno vlastní zákonodárství. Navíc nedochází ani zde ke kontrole veřejným míněním.

Samostatně diskutovaným problémem byla přímá volba starostů a primátorů v jednotlivých obcích. Prvním problémem je rozpor mezi veřejností vnímanou a skutečnou mocí starostů a primátorů. Výkonným orgánem obce totiž není starosta či primátor, ale rada. V případě, že by měla být zavedena přímá volba starostů, muselo by se změnit i jeho postavení tak, aby měl i vlastní, originální pravomoci. Pokud by se tak nestalo, mohlo by to vést – při určitých volebních výsledcích – k paralyzování chodu obce. Víceméně bez velkých zásahů do zákona by to bylo možné v malých obcích, kde se nezřizuje rada. Starosta v takové obci plní funkci rady, takže by měl větší pravomoci i odpovědnost.

[1] Kritizována byla také malá rigidita ústavy, kdy k prosazení její změny postačuje „pouhých“ 60 procent hlasů poslanců a senátorů. Zde zazněly návrhy na zvýšení této hranice a to minimálně na 2/3 většinu.

[2] Ústava byla přirovnána k pevně usazenému, dlouho a stabilně rostoucímu stromu. Nemělo by být naším cílem neustálé přesazování nebo zasazování nových stromů či odrůd. V některých zemích je změna ústavy doprovázena dokonce rozpuštěním parlamentu a vypsáním nových voleb – v takové situaci si každý politik změny vážně rozmyslí.

[3] Jako alternativa k přímé volbě bylo navrhnuto zřídit širší „electoral college,“ která by následně volila prezidenta.

[4] Například i v případě, že by se podařilo prokázat korupci při dostavbě ostravské dálnice, nebude možné z hlediska trestního nikoho postihnout.